谈科学发展观在城市管理工作中的落实

以科学发展观为指针，确立科学的城市管理思想

科学发展观是当前各项工作的指导方针，它也指明了我国今后城市的发展总目标。科学的城市管理思想，就是围绕这一现代化的、城市发展总目标，结合我国城市的现状，架构起一个新型的、综合的、科学的管理体系，为城市的经济发展、社会进步、居民生活等方面创造一个良好的环境。

确立科学的城市管理思想，一要以城市发展为中心。城市管理是为城市发展服务的，不能离开发展这个主题，离开了发展这个主题，城市管理就失去了方向，也就没有意义了。当然，城市发展是全方位、多层次的，它包括城市的社会、社区、市民各个层次，城市管理要致力于城市全面、协调、快速和健康的发展。二要因时、因地制宜。就江苏而言，有苏南、苏中、苏北之分，各地的城市化发展情况各不相同。有的起步不久，有的快速发展，有的正步入城市化后期，向城市现代化迈进。各个城市的功能定位、经济条件、自然环境、人口情况等因素也相差较大，这就决定了城市管理不能照抄照搬，只搞一个模式，要立足实际，不能超越城市发展的历史阶段，违背城市发展的客观规律。三要把市民素质的提高作为城市管理的基础。市民既是城市的主体，也是城市管理的主体，市民素质的高低直接决定了城市管理的方式和成效。市民的卫生习惯、文明意识、法制观念是城市管理的重要因素，城市管理工作者必须下大力气，努力提高市民的素质。四要把改善人居环境作为城市管理的根本目的。发展城市、管理城市的目的，是使市民有一个良好的工作环境、生活环境，安居乐业。城市管理不善，市民没有合适的居住环境，市民就会逃离城市，迁徙、移居他处，使城市失去生机、活力，变成一个空城、废城。这在国外城市发展史上有过惨痛的教训。五要把基础设施建设作为城市管理的必要前提。城市是人类生产生活的集聚地，基础设施是否齐全，功能是否完备，能否满足居民工作和生活的需要，决定一个城市的兴衰，必须加大投入，加强城市基础设施的建设。

确立科学的城市管理思想，还要树立科学的城市管理理念，一要树立以人为本的理念。以人为本，是科学发展观的关键所在，也应是城市管理工作的出发点和落脚点。城市是现代文明的标志，随着经济发展和社会进步，城市里的人们对自己工作、生活环境的要求不断提高，以人为本的城市管理理念，就是以人为主体，以人为前提，以实现市民的全面发展为目标，不断满足市民群众日益增长的物质文化需要。既要重视城市经济的发展，又要重视城市居民的衣食住行等各种需要，特别是弱势群体的就业、谋生等问题。在经济欠发达的城市，更要把满足市民的基本需要放在首位，树立一切为了市民的服务意识。需要指出的是，这里的“市民”，是一个整体的概念，包括城市的全体居民，不仅包括本地人，也包括外来工、农民工。不仅包括白领阶层，也包括蓝领阶层。不仅包括衣食无忧、生活富裕的人们，也包括经济拮据的弱势群体。以人为本，要求大到城市规划、道路建设，小到拆迁安置、公厕建设，能最大限度地满足城市居民的需要。重大事项要通过事前公示、开听证会、网上讨论等各种形式，广泛听取市民的意见。日常管理要体现人性化、亲情化。总之，城市管理要时时处处事事体现人本理念。二是树立全面协调可持续的理念。全面协调可持续，是科学发展观的基本主线，也是城市管理的主要内容。城市管理应与城市经济社会发展的进程相一致，与城市可持续发展相协调。市容、环卫、市政、交通、园林、绿化要齐头并进。城市管理既要注意道路、广场、垃圾处理厂等城市基础设施的建设，也要注意市容市貌、环境卫生的改善。既要提高主次干道、繁华地段的城市品位，也要改善背街后巷城郊结合部的环境和形象。城市管理要兼顾主次干道、新区老城、城区郊区、白天夜晚，保持平衡协调。城市管理既要以发展经济为中心，但是也不能牺牲环境为代价。以摊点亭棚来解决就业，以马路经济来维持繁荣的行为，是短视的，是对整个城市、对未来发展不负责任的行为，城市也不可能全面、协调、持续发展，城市管理工作者要下定决心，坚决整治。以社会经济发展的规模和进程来调控城市管理的范围和力度，城市管理才是健康的、长效的、可持续的。三要树立城乡统筹的理念。这是科学发展观的题中应有之义，是构建和谐社会的需要。在城市管理工作中，也应该注入城乡统筹的新理念，以城市带动乡镇，以城市促进乡镇，改善乡镇的容貌和环境卫生，让农民也享受到逐渐成熟的城市管理的延伸服务，在乡镇也能接受到城市文明的辐射与熏陶，在道路、自来水厂、垃圾处理厂、污水处理厂等城市基础设施建设时，要有发展眼光和全局观念，要注意城乡统筹，合理分布。当然城乡统筹是个渐进的过程，在我们江苏，因为经济状况与人的素质等原因，在苏南、苏中、苏北统筹的程度也会有所不同，速度有快有慢。

以科学发展观为指导，建立科学的城市管理体系

江苏省城市管理工作这几年取得了长足的进步，但是面对新的形势和任务，从实现“两个率先”的目标和构建和谐城市的要求来看，还需强化城市管理的法制基础，改变城市管理模式，深化城市管理体制改革，优化城市管理机制，提高城市管理的科技含量，建立科学的城市管理体系。

――强化城市管理的法制基础。加强立法工作，修改完善城市管理方面的法律法规，让广大民众、一线执法人员参与立法，解决现有的这些法律、法规不一致、不协调甚至相互抵触、矛盾的问题。制定实施一些具有江苏特色的地方性法规、规章，形成基本完善的城市管理的法律制度。没有立法权的城市政府研究制定高质量的规范性文件，使有关法律法规细化、具体化，增强城市管理法律规范的可操作性和实效性。搞好配套制度建设和标准制定工作，制定修订城市容貌标准、环境卫生作业标准、户外广告及美化亮化专业规划、环境卫生专业规划、户外广告及公共停车场泊位使用权有偿出让制度等，逐步形成具有江苏特色的城市管理工作管理制度。加强执法队伍建设，加大执法力度，充分发挥新闻单位、中介组织的监督作用，广泛进行城市管理方面法律知识和政策规定的宣传、普及和教育，大力提高社会监督和法制化管理水平。

――改变城市管理模式。一是由“经济主导型”转变为“社会主导型”。几十年的计划经济体制，使我国形成了“经济主导型”的城市管理模式，这种模式片面强调发展城市经济，忽视改善城市环境，造成了城市经济与城市环境的失衡，城市运行效率低下，延缓了城市化和城市现代化的进程，阻碍了城市的持续发展。适应社会主义市场经济体制，必须建立“社会主导型”的城市管理模式，在发展城市经济的同时，更加重视城市环境的改善。加大对城市规划、基础设施建设、环境卫生、市容市貌的改善、园林绿化等方面投入，加强监督管理，不断完善城市的各项功能。强化街道管理城市的职能，给予街道合理的财政保障，使其从亭棚经济、马路经济中解脱出来，弱化其经济建设的职能，集中精力管理城市。加强社区建设和管理，发挥其在城市管理中的基础性作用。二是由被动的、治标管理变为主动的、治本管理。以往，城市管理工作对违章行为多注重进行运动式、突击型的整治，比如对违章广告牌、乱倒建筑垃圾、乱贴乱画、马路市场、占道经营等城市管理工作中的“顽症”，往往采取联合执法、大会战等形式，进行集中整治。取缔、封堵的多，疏导、消灭引发问题原因的少。整治时，轰轰烈烈，声势很大，效果也不错。但是，由于缺少深入思考，没有找到深层次原因、找出问题的症结，拿不出治本的长效措施。因此，治理过后，往往旧病复发，死灰复燃，或者又出现其他问题。科学的城市管理方法，强调用管理的理念引领城市规划、建设工作，在规划、建设阶段就消除产生管理问题的根源，为日后管理提供便利。加强城市管理工作的规划，以规划促管理。以规划为纲，把城市管理方面的内容纳城市规划，优化城市道路结构，完善城市公益服务设施，建设功能良好的垃圾中转站、处理厂和污水处理厂等，城区改造、房地产开发时，为公共厕所、农贸市场预留空间，统一规划制作信息栏、广告牌。科学的城市管理方法，要求不仅要重视后续管理，更要加强源头管理。不仅要治理结果，更要拿出治本之策。要分析原因，对症下药，疏堵结合。

――深化城市管理体制改革。在完善城市管理相对集中行政处罚权工作的基础上，积极推行城市管理综合执法试点，不仅将涉及城市管理的日常管理、监督检查和实施处罚等职能综合起来，而且对涉及城市管理的有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，建立城市管理新体制。按照规划、建设、管理相对分离的原则，把公共广场、小游园、停车场的管理、户外广告管理、建筑垃圾管理、环卫作业、园林绿化、路灯管理、市政设施管理等管理职能综合到城管局一个部门，权随事转，费随事转，改变目前城市管理工作政出多门、职能交叉、责权利不一致的现象，从源头上改革城市管理体制。按照“政、事、企”分离的原则，改革市政养护、市容环卫作业、园林绿化维护队伍的管理体制，有条件的实行“事改企”，条件暂不具备的，实行企业化管理。

――优化城市管理机制。一是建立高位协调机制。城市管理涉及方方面面，单靠部门领导、分管市长协调难度较大，为形成全市统一、高度权威的城管体系，可以成立市城市管理委员会（或领导小组），由市主要领导任主任，分管市领导任副主任，各区政府和市政府各有关部门负责人为委员，加强市区之间、部门之间的沟通与协调，及时研究城市管理的热点、难点问题，整合各级各部门力量，组织开展联合整治，加强工作的检查、督促。二是完善目标考核机制。把城市规划建设管理的水平和质量、公共基础设施的完善程度、环境绿化美化程度、社会公用事业的发达程度以及市民的文明素质等，与经济指标一起用以考核政府的政绩，引导和制约城市政府的行为。将城市管理工作纳入城市政府目标管理范围，把城市管理的各项任务分解到各区政府及市有关部门，列入年度工作目标，根据城市管理的目标、任务、内容、要求，建立目标责任管理体系，制定并落实检查、监督制度，完善评价考核机制。设立专项考核经费，增强城市管理考核工作的权威性和可操作性。三是强化市场运作机制。按照客观经济规律的要求，对市容环卫作业、道路养护、绿化维护等城市管理方面的服务职能，引进竞争机制，实行市场化运作。通过公开招投标，选择有能力的单位、个人承担城市道路的清扫保洁，公共厕所管理等工作，不断降低作业成本，提高服务质量和水平。城市的户外广告、公共停车场的泊位使用权依照有关规定，全部实行有偿转让。积极培养市场主体，灵活选择BOT、POT、BTO多种投资方式建设垃圾、污水处理厂等城市基础设施。四是完善公众参与机制。通过新闻媒体、学校、社区、自愿者等各种途径，广泛宣传教育，增强全体市民参与城市管理的积极性，引导广大市民形成健康文明的行为习惯。大力整合社会资源，推进专业队伍管理与群众自我管理相结合，形成城市管理合力，认真落实“门前三包”管理办法，试行“门前三包”代包制，使“门前三包”成为公众参与城市管理的有效形式。五是健全公安保障机制。建立健全城市管理行政执法公安保障机构，比如设立城管公安局，是提高城市管理效能的必要条件，也是深入开展相对集中行政处罚权、推行综合试点的迫切需要。

――提高城市管理的科技含量。充分依托现代化信息技术，健全城市管理信息体系，用数字化、网络化的手段来处理、分析城市管理中的问题，管理整个城市，使城市接近最佳管理状态。积极采用高新科技对管理设备和管理手段进行改造，改善执法装备，努力实现城市管理的信息化、现代化。改变以前城市管理工作中信息沟通不畅、被动管理、封闭管理、管理不科学的状况，努力实现城市管理由定性向定量，由单一渠道向多元化、多维度，由静态向动态的转变，进而有效提高整个城市管理的效率。杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，北京、南京等地城管部门尝试建立“数字城管”。昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理，并探索性地将城市管理的工作理念、工作态度、工作方法、工作模式、工作作风均发生了显著变化，办公自动化逐步向无纸化推进。随着各个城市政府对城市管理科技建设的不断深入，城市管理的各项标准、程序将更加量化、细化，更具可操作性、可测量性，城市管理和行政执法水平将有更为实质性的进步。

实践表明，只有树立和落实科学发展观，才能以改革的精神和科学的态度，研究城市管理的新思路，落实城市管理的新举措，实现城市管理的新跨越。

作者：刘学军